Interoperabilidad y servicios al ciudadano

Principios básicos

En toda ciencia se genera terminología nueva para referirse a temas técnicos específicos. Esos términos son usados posteriormente con distintos significados, provocando muchas veces usos erróneos y malas interpretaciones.

En el pasado, debido a la gran diversidad de plataformas de hardware y de software, existían dos necesidades distintas que se debían satisfacer para minimizar los problemas originados por un mercado tan desorganizado:

a) Ejecutar el mismo programa de aplicaciones en diferentes plataformas.

b) Lograr que las plataformas se comuniquen e intercambien datos y mensajes entre ellas.

La operación para lograr que un programa se ejecutara en una plataforma distinta se denominó migración (porting). Portabilidad se define básicamente como la capacidad de usar el mismo programa en distintos computadores sin modificación.

El concepto de portabilidad no debe confundirse ni mezclarse con el de interoperabilidad. Dos sistemas diferentes pueden interoperar, sin necesidad de que uno sea portable.

Mientras la portabilidad consiste en mover una aplicación a plataformas diferentes y ejecutarla sin problemas en ellas, la intercomunicación y la interoperabilidad consisten en habilitar distintas aplicaciones, dispositivos, plataformas o componentes para que se conecten e intercambien datos entre sí, es decir, para que se comuniquen entre ellos.

Internet se convirtió en el medio preferido para proporcionar interoperabilidad entre sistemas debido a la creciente necesidad de lograr que los sistemas interoperaran automáticamente, la reducción de costos en las tarifas de telecomunicaciones y la existencia de protocolos de red confiables y bien definidos.

A veces el concepto de software de fuente abierta (OSS) se compara erróneamente con el de interoperabilidad en el contexto de que el uso de OSS asegurará la interoperabilidad. Empero, en determinados casos sucede lo contrario. Debido a que cualquier persona puede modificar todo el código de origen de OSS, cualquier producto OSS que originalmente adhería a determinados estándares y/o era interoperable puede ser alterado por cualquier usuario de manera que no adhiera a estándares y sea incompatible con las versiones del software de otros usuarios.

Aunque existen otros lenguajes, XML está ganando cada vez más aceptación como la “lengua franca” para el intercambio de datos y la interoperabilidad entre sistemas y por lo tanto, es un estándar industrial importante. Muchos países ya han adoptado XML como su estándar nacional para fines de interoperabilidad.

Los gobiernos pueden obtener beneficios significativos si adoptan una estrategia de gobierno electrónico/interoperabilidad compatible con las tecnologías de XML, SOA y servicios Web. Estos beneficios serán evidentes en diversos aspectos, que incluyen la transparencia del gobierno y una mayor eficiencia en los servicios públicos, tanto en el proceso de administración interna como en el proceso externo, recaudación de impuestos, atención médica, ley y orden, justicia y educación. Con una infraestructura de gobierno electrónico eficiente, un gobierno puede proporcionar mejores servicios a sus ciudadanos y electores y reducir los costos asociados.

Los servicios Web y XML son la base de todos los productos Microsoft y también se admiten muchos otros estándares de TI importantes. Microsoft ofrece una combinación de productos y soporte orientados a protocolos industriales ampliamente aceptados que la posicionan como la empresa líder en la provisión de soluciones interoperables.

El impacto económico de la interoperabilidad

Según el estudio Digital Planet de WITSA (2006) “The Global Information Economy” (http://www.witsa.org), el gasto en Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) es un elemento vital en la economía global. La industria de TIC está entre los impulsores más importantes de la economía, con un gasto de US$1,8 trillones en 1997, aproximadamente un 6% del PIB mundial. El estudio determina que el PIB nacional crece a la par con el gasto en TIC y que, incluso en situaciones económicas en deterioro, el efecto en el gasto en TIC es muy leve.

En el artículo de Anna Bernasek, “The Productivity Miracle Is For Real” (Revista Fortune, 18 de marzo de 2002) es posible encontrar evidencia adicional de la influencia positiva de las TIC en el crecimiento económico debido a los beneficios para la productividad; esto también se corroboró por la investigación efectuada por L. Waverman, “The impact of telecoms on economic growth in developing countries” (London Business School, 2005) que afirma que en un país en vías de desarrollo, un incremento de 10 teléfonos móviles por cada 100 personas estimula la tasa de crecimiento del PIB en un 0,6 por ciento al año.

Todos los estudios constituyen indicadores claros del sólido impacto económico que el uso de las TIC tiene sobre el PIB. Es por ello que los gobiernos no deben restar importancia a las TIC, ya que éstas impulsan la economía. La implementación de sistemas de gobierno electrónico es un componente fundamental de las inversiones en tecnología TIC. La disponibilidad de sistemas de gobierno electrónico es uno de los pilares de un gobierno moderno y eficiente. Los sistemas de gobierno electrónico interoperables en última instancia pueden impulsar el crecimiento económico y tener un impacto muy positivo en el PIB.

Gobiernos e interoperabilidad

Los ciudadanos que se familiarizan cada vez más con los recursos y capacidades de TI están ejerciendo mayor presión para lograr que los gobiernos aceleren la oferta de servicios en línea. Estos servicios en línea ofrecen no sólo una mejor calidad del servicio prestado a la ciudadanía, sino que también incrementan la eficiencia y eficacias generales del gobierno y hacen que los procedimientos de agencias de servicios públicos sean más transparentes.

La mayoría de sistemas de procesamiento de datos en los gobiernos fueron desarrollados de manera vertical e independiente, es decir, para solucionar los problemas del flujo de procesos internos, donde cada una aborda el problema de la agencia individual que trata de mejorar sus servicios.

Aunque este enfoque vertical resultó idóneo para solucionar los problemas de procesos de las agencias gubernamentales, su principal falla fue que no consideraba la perspectiva global y las necesidades de los ciudadanos. Los ciudadanos no sólo tienen necesidades verticales, sino que mayoritariamente tienen necesidades horizontales (es decir, de carácter general). Por ejemplo, un ciudadano que necesita obtener un pasaporte probablemente deberá interactuar con muchas agencias, como la policía (no es un criminal buscado), la justicia (no tiene ninguna orden judicial pendiente), la agencia de impuestos (no debe ningún impuesto) y la agencia bancaria (pagar los costos del pasaporte).

El impacto de la interoperabilidad en el PIB

A medida que aumenta el número de conexiones en una red, el resultado es un incremento en el valor total de la red, mucho mayor que la suma de las partes. Cuando un gobierno adopta la interoperabilidad como su estrategia de TI clave, este fenómeno, en el transcurso del tiempo, producirá un enorme incremento en la productividad.

Los sistemas de gobierno electrónico incrementan la eficiencia. Sin embargo, las iniciativas de gobierno electrónico tienen como fin primordial disminuir el tiempo para procesar cada transacción (perspectiva vertical), mientras las soluciones de interoperabilidad tienen como fin primordial disminuir el número de procesos o actividades (perspectiva horizontal) al combinar muchas de ellas en el mismo “esfuerzo de actividades o transacciones”. Así, implementar sistemas de gobierno electrónico y lograr que interoperen entre sí dará lugar a mayores beneficios de escala al mismo costo o a un costo inferior.

Fuera del impacto sobre el PIB, contar con sistemas de gobierno electrónico interoperables reporta otros beneficios: mejor calidad de los datos, información más relevante y mayor agilidad para acelerar los procesos burocráticos requeridos, así como también un mejoramiento en la imagen que los ciudadanos tienen del gobierno.

Medición de los retornos de las inversiones en iniciativas de gobierno electrónico

Si bien las inversiones en tecnología de la información reportan grandes ganancias, implementar o modificar sistemas administrativos es para muchos gobiernos algo muy difícil, pues desarrollar e implementar sistemas, la mayoría de veces no genera resultados inmediatos y el retorno de estas inversiones solamente se percibe en el transcurso del tiempo.

El análisis de retorno de las inversiones en TI del Sector público tiene componentes mucho más complejos que los que normalmente consideramos en una evaluación económica simple. Para medir el retorno de la inversión se deben considerar otros componentes como:

1. Transparencia: En un sistema de administración pública perfecto, sería posible para cualquier ciudadano ingresar consultas y descubrir cómo se usan los recursos públicos y monitorear el progreso, las medidas y los resultados de una inversión determinada. Sin embargo, medir el valor de esta transparencia es una tarea bastante difícil.

2. Igualdad de oportunidades: La garantía de contar con igualdad de oportunidades de acceso a los recursos públicos es otra faceta de la transparencia en la administración pública. Los sistemas que mejoran y controlan las adquisiciones gubernamentales se han convertido en un factor fundamental y una mejor práctica de buena administración y gobierno electrónico. Estos sistemas permiten a los gobiernos que los usan acceder a mejores precios y lograr una reducción de los costos administrativos. Además, permiten la participación de una mayor cantidad de empresas en los procesos de licitación, lo que a su vez brinda a las empresas igualdad de oportunidades y condiciones justas para competir.

3. Eficiencia: La consecuencia inmediata y más visible de la implementación de sistemas de administración es una reducción en los costos y mayor eficiencia en el manejo de procesos administrativos. Para medir este concepto se pueden aplicar métodos de ROI, análisis de productividad y otros indicadores de rendimiento claves. Los principales componentes para estas métricas deben considerar los beneficios generados para la ciudadanía y el ahorro de los recursos obtenidos por el Estado luego de la implementación de estos servicios. Otros parámetros de eficiencia y métricas referentes al número de transacciones pueden ser por ejemplo, la cantidad de procesos que se resuelven por día, la cantidad de procesos por empleado, la cantidad de transacciones incompletas debido a la falta de algún documento, entre otros indicadores de rendimiento.

4. Calidad: El objetivo de todo gobierno es proporcionar servicios a sus ciudadanos. Para evaluar los beneficios de las inversiones en tecnología es necesario considerar el impacto que la implementación de nuevos sistemas tendrá sobre la ciudadanía, desde la perspectiva de calidad de los servicios. La evaluación de encuestas de satisfacción del usuario debe contemplar indicadores específicos, como la reducción de los tiempos de espera para obtener un servicio o una respuesta a una solicitud. Medir la disponibilidad de los servicios también es importante.